“十四五”开年，首批规模将近100GW的风、光大基地申报犹如一剂催化剂，将本就已经进入白热化的新能源投资再次点燃，在2021年11月首批大基地项目开工仪式陆续启动之后，12月份第二批基地项目申报的消息再次传来。根据最新的相关文件，“十四五”期间，以沙漠、戈壁、荒漠以及采煤沉陷区等为主要应用场景的大基地项目规模预计将超过300GW。

然而，面对大基地的推进，参与各方的态度却不尽相同——国家主动推进、地方政府犹豫难定、企业申报积极但项目落地困难。一方面凸显了在新能源发展权限下放至各省之后，国家与地方在新能源管理方向上仍存在偏差；另一方面，面对巨量的新能源指标发放，项目落地情况却并不乐观。双碳目标催化新能源快速发展的同时，行业却还未来得及制定出合理的规划与规则来引导这艘快速膨胀的“巨舰”。

新能源发展主导权：谁动了“蛋糕”？

记者曾在《第二批大基地项目进展：连续申报正打乱地方的新能源发展节奏》一文中分析过，部分省市对第二批基地项目申报并不积极。一方面，基地项目仍然面临土地、消纳等常规问题的限制，外部条件的限制同样在阻碍基地项目的推进。同时，对于地方政府来说，应接不暇的基地项目申报正打乱地方的新能源发展节奏。

另一方面，对于那些借发展新能源之名要求产业配套的地区来说，国家层面主导的基地项目申报显然是动了地方的“蛋糕”。某省级主管部门表示，大基地是国家主管部门要求申报，“既然是国家要求申报的，那么规则也要国家来定，地方只负责上报”。据了解，第二批基地申报规模已经超过百吉瓦，但在申报之后，如何实施以及何时实施目前仍处于待定阶段。

那么基地模式到底是否适应当前新能源行业的发展节奏？一方面，借鉴于此前光伏领跑者基地的经验，基地模式有其存在的合理性与行业价值。2015年启动的领跑者基地计划带动了我国光伏产业链先进技术的快速商业化应用，从多晶到单晶，从单面到双面，这都是助推了产业快速发展的历史印证。这足以说明，在国家与各地主管部门的合力推动下，基地模式的发展对于新能源行业仍然是利大于弊。

另一方面，与其探讨单一的基地模式是否合理，于地方而言，更关键的应该是探讨如何因地制宜的发展新能源。“十四五”期间，我国的新能源开发已然形成了以基地项目、整县推进分布式项目以及普通指标为基本格局的开发业态。

在此条件下，对于地方政府来说，真正促进新能源的持久发展，需要考虑的是如何因地制宜探索适合当地特点的发展模式，切实的推动新能源项目落地，进而完成各省的非水可再生能源考核指标，而持续健康发展的前提之一即是合理规划、规则的制定。

从目前来看，各省甚至市、县普遍缺少相关规划，进而导致了发放的项目指标巨大，但落地情况不容乐观。毫无章法与规则的市场准入条件导致了无序的项目批复，也进一步带来社会资源的浪费。

国家层面的可再生能源“十四五”规划以及每年下发的非水可再生能源目标为各省的新能源发展提出了目标与进度安排，对于各省主管部门来说，合理的规划不应该仅仅体现在如何实现产业配套的要求，更多的还体现在新技术的应用与新模式的开拓上。

例如中东部地区需要考虑如何实现土地的节约利用以及空间利用、提高土地价值，对于消纳受限的地区则需要考核如何推动新型电力系统的转型。面对全新的发展时期，新能源的发展与新型电力系统的建设，并不能只靠国家层面推动，各省亦是这场能源转型战役中最主要的参与者与实施方。

新能源开发“虚火”：项目落地难

另一方面，进入“十四五”时期，在新能源管理的主导权转移至地方之后，越来越多的地方把新能源发展的重点偏移到了如何获取附加价值上。在这样的驱动下，地方超发指标、重复的产业配套已然成为常态，而以国有企业为主导的投资队伍则在双碳目标的推动下，为了争取建设指标不得不做出承诺，但是面对巨量指标，以及电网、土地、配套储能等外部条件的限制，以及组件价格居高不下的现状，项目不仅落地困难，收益率也是一降再降，实际参与者苦不堪言。

反过来，在双碳目标的加持下，各投资企业纷纷入局，毫无规则的许下各种承诺，进一步加剧了局面的恶化。“新能源犹如一块肥肉，无论是央企、民企还是私人都希望通过各种关系横插一脚，大量的企业资源运转也进一步推动了各省的指标超发”，某行业人士感慨道，“企业为了拿到项目付出的成本与代价越来越高，非技术成本持续上涨，地方政府在企业的助推下不断提升各种附加需求，周而复始。”一个缺失规则的市场，让行业陷入了一个难以挣脱的恶性循环中。

在全国新能源项目轰轰烈烈的开发大势下，市场竞争愈发激烈，看似风风火火，投资企业却已然苦不堪言。一方面，产业配套正成为新能源行业开发之殇，但是地方政府只要求且配套产业，却并没有给出产业经营所需要的营商环境。

实际上，各地双控形势愈发严峻，企业对于低电价的需求也愈发凸显。拥有广阔土地以及光照资源的西部地区是发展新能源大基地的最佳区域，通过基地项目建设以低廉的电价成本吸引高能耗产业落地，对于地方政府来说是一个可以一举多得的方案。这不仅解决了产业发展需求进而带动经济发展，同时也可以在不增加传统能耗的基础上进一步促进新能源电力的消纳。

近两年形成西南地区的新多晶硅基地便是典型案例，云南利用当地低廉的水电吸引了多晶硅、拉晶、切片等一系列产能落地，正着力打造“中国光伏之都”。

另一方面，“拿到指标项目也不一定能建成并网”，这已经成为项目开发人员的共识。据统计，仅2021年全国下发的各类新能源指标规模将近300GW，相当于整个“十三五”期间光伏新增装机的1.5倍。

尽管建设规模指标在快速增长，但对于投资企业而言，不仅组件价格一路攀升，土地租金亦是水涨船高，加上产业配套、储能配比等直接推高了项目的初始投资，也压缩了项目的收益率，土地、消纳等客观条件已经成为新能源项目落地难的最大约束。甚至有目前的开发市场中，已经专业的从业人士通过预囤土地赚取开发费用，并且趋势在持续上升。

雪上加霜的是，面对尚不确定的消纳环境以及未来参与电力市场化交易比例，当前新建的新能源电站在投运五年之后或许要重新测算收益边界。

所以，对于“十四五”时期的新能源发展，大基地作为新能源发展的模式，缺少的并不是上百吉瓦甚至几百吉瓦的申报规模，更为关键的是如何在多种发展模式下做好新能源的发展规划与运行规则，进而真正推动项目有收益、实打实的落地实施，促进多方的良性发展。

这场双碳潮流给新能源行业带来了诸多全新的变化，但缺失规则与规划的市场于行业而言，更像一场前路未卜的冒险，虽然身处盛景之下，但每一位从业者却如履薄冰、艰难前行。